El proyecto de adhesión a una ley inconstitucional y discriminatoria

El proyecto de adhesión del Poder Ejecutivo Provincial al Título I de la ley 27.348, con media sanción del Senado, consiente la obligatoriedad del trámite ante las Comisiones Médicas Jurisdiccionales para los trabajadores que hubieren sufrido accidentes o enfermedades del trabajo.

La ley 27.348, sancionada en Febrero de 2017, no hace más que ratificar el sistema de la Ley de Riesgos del Trabajo 24.557 de 1995, fortaleciendo el poder de sus ejes fundamentales: las ART y  las Comisiones Médicas Jurisdiccionales y Comisión Médica Central.

Partiendo de la supuestamente excesiva litigiosidad persigue un único objetivo: reducir el volumen de las reparaciones de los daños y perjuicios provocados por los accidentes y enfermedades del trabajo. 

Lo que esta ley denomina litigiosidad tiene como principales causas la alta siniestralidad y el desconocimiento de gran parte de las enfermedades laborales por parte de las ART y las Comisiones Médicas en virtud del subregistro de las mismas en el listado de enfermedades profesionales. Mientras a nivel internacional la proporción de las enfermedades profesionales alcanza al 36 % de los infortunios (el 64 % corresponde a los accidentes de trabajo), en nuestro país el porcentaje baja a un insólito 2,85 %. Ello hace suponer que en la Argentina habrían desaparecido prácticamente las enfermedades del trabajo, lo que constituye una fantasía.

El Art. 1° de la ley 27.348 establece:

“Dispónese que la actuación de las comisiones médicas jurisdiccionales creadas por el artículo 51 de la ley 24241 y sus modificatorias, constituirá la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestac iones dinerarias previstas en la ley de riesgos del trabajo” .

Hemos podido observar -a través de nuestra práctica profesional- que las Comisiones Médicas rechazan gran parte de las denuncias calificando como “enfermedad inculpable” a la afección causada por el infortunio del trabajo, por el hecho de no figurar en la lista de enfermedades profesionales. De esta forma, estos organismos interpretan y aplican al caso concreto las disposiciones relativas a la calificación de la naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad, que son facultades eminentemente jurisdiccionales.

Estas “delegaciones” de facultades propias del Poder Legislativo y del Poder Judicial en estos organismos especiales; vulneran el principio del juez natural, el de supremacía constitucional (art. 31 C.N.), el art. 5, al desconocer el Poder Jurisdiccional de las Provincias, y en definitiva la forma republicana de Gobierno (art. 75 inc. 12: facultades indelegables del Congreso; art. 75 inc. 22: pactos y tratados internacionales, con jerarquía constitucional).

Uno de los puntos trascendentes del fallo de la Corte en el caso Castillo es que declara que las Comisiones Médicas son organismos federales, pero que las normas que regulan la materia de los accidentes y enfermedades del trabajo son de derecho común. Por lo tanto, las Comisiones Médicas son incompetentes para entender en cuestiones de derecho común; y ante la inexistencia de materia federal, se justifica la atribución de competencia a la justicia provincial para conocer en las controversias entre trabajadores y las ART.

Cabe destacar que la Corte declaró la inconstitucionalidad del art. 46 inc. 1º de la LRT, es decir, la remisión a la Justicia Federal, y no la de las Comisiones Médicas y de los procedimientos ante las mismas (arts. 21, 22 de la LRT, Decreto 717/96, Resolución SRT 45/97 y demás normas complementarias y reglamentarias). No obstante ello, ha esbozado lineamientos esenciales que llevan a cuestionar la constitucionalidad de las mismas, los cuales han sido retomados y profundizados por diversos fallos de la justicia laboral.

Los fundamentos de los fallos de la CSJN recaídos en los casos Castillo y Venialgo constituyen una doctrina sólida y armónica, que puede y debe ser aplicada al conjunto de disposiciones de la ley, sus reglamentaciones y decretos complementarios que implican la federalización de los organismos administrativos y sus procedimientos, y conjuntamente con ello el impedimento de recurrir al juez natural, que es el fuero laboral correspondiente a cada provincia. La atribución de competencia a organismos administrativos federales: Comisiones Médicas y Comisión Médica Central, no se hallan razonablemente justificadas y los procedimientos regulados son incompatibles con la garantía del debido proceso.

La atribución de facultades jurisdiccionales a las Comisiones Médicas y Comisión Médica Central pretende cerrar administrativamente cualquier conflicto existente entre el trabajador y la ART, previendo en última instancia un recurso ante la Cámara Federal de la Seguridad Social (art. 46 inc. 1 LRT).

La Corte Suprema ha establecido en el caso Ángel Estrada que si bien el Estado nacional puede atribuir en ciertos casos facultades jurisdiccionales a organismos administrativos, habida cuenta de que ello implica restringir facultades propias del poder judicial, es requisito indispensable que el objetivo económico y político tenido en cuenta por el legislador para crearlos haya sido razonable.

Por otra parte —conforme al mismo fallo de la CSJN— debe garantizarse en estos casos un control judicial amplio y suficiente, que se revela ausente en la atribución de facultades jurisdiccionales a las Comisiones Médicas y Comisión Médica Central.

La garantía del debido proceso supone que las partes deben concurrir en una situación de cierto equilibrio. Aún cuando los trabajadores cuenten con patrocinio letrado, la controversia se ventila ante un organismo médico-administrativo, integrado por médicos.

La garantía constitucional del debido proceso implica la idoneidad técnico-jurídica de los jueces o tribunales, condición que no reúnen los integrantes de las comisiones médicas previstas en el sistema de Ley de Riesgos del Trabajo, puesto que están integrados exclusivamente por médicos. No los integran especialistas en seguridad en el trabajo, ni abogados. Ello conspira contra la idoneidad de la denominada Comisión Médica Jurisdiccional para investigar los accidentes y enfermedades del trabajo, las condiciones y medio ambiente, y la relación entre éstos y las enfermedades.

Si a ello agregamos el hecho de que los médicos que integran las Comisiones no son funcionarios públicos, careciendo por lo tanto de estabilidad y que los gastos son financiados parcialmente por las ART, podemos sostener que estos organismos son inconstitucionales, ya que no ofrecen garantías de la debida imparcialidad que debe tener todo organismo jurisdiccional.

Es importante destacar además lo que resulta de la evidencia de los hechos: ningún trabajador cree estar asistiendo a un proceso dirigido por un órgano administrativo de carácter jurisdiccional, sino que supone que se trata de una simple “junta médica”.

Si la comisión fuera sólo una junta médica, no sería un obstáculo sino una prueba que podría ser utilizada en el juicio. Se pretende que sean tribunales administrativos y el único fin perseguido es la protección de los intereses de las ART y los empleadores. De esta forma se soslayan los objetivos perseguidos por la propia ley de riesgos del trabajo, su decreto reglamentario, la ley 19.587 y el deber de seguridad del art. 75 LCT  y se contradicen los pactos internacionales y los Convenios 155 y 187 de la OIT.

Inconstitucionalidad del Proyecto:

Reiteramos que las facultades que se otorgan a las Comisiones Medicas son funciones propias del Poder Judicial y por ello vulneran el principio del juez natural, el de supremacía constitucional (art. 31 Constitución Nacional), el art. 5 de la Constitución Nacional, al desconocer el Poder Jurisdiccional de las Provincias, y en definitiva la forma republicana de Gobierno (art. 75 inc. 12: facultades indelegables del Congreso; art. 75 inc. 22: pactos y tratados internacionales, con jerarquía constitucional).

De acuerdo al proyecto con media sanción del Senado, la Provincia delegaría facultades a estos organismos que dependen del Estado nacional. El Art. 121 de la CN dice que las provincias “conservan todo el poder no delegado por esta Constitución”. Las provincias sólo podrían delegar sus facultades reservadas a través de una Convención Reformadora Constituyente que modifique la Constitución Nacional.

Las Comisiones Médicas están compuestas exclusivamente por médicos que no son funcionarios públicos, carecen por lo tanto de estabilidad y los gastos de las comisiones son financiados parcialmente por las ART, por lo que no ofrecen garantías de la debida imparcialidad.

Los médicos sólo están capacitados para determinar enfermedades y grados de incapacidad. No integran las Comisiones Médicas ingenieros o técnicos en seguridad en el trabajo, ni otros especialistas, ni se prevén las inspecciones a los lugares de trabajo. Se otorga a sus integrantes típicas funciones desempeñadas por los jueces: determinar la existencia o inexistencia de la relación de causalidad entre el accidente o enfermedad y la actividad desarrollada por el trabajador. No están en condiciones de investigar la verdad real y emitir resoluciones que definan si la enfermedad que padece el trabajador tiene vinculación con el trabajo realizado o con el incumplimiento de las normas de prevención.

Tampoco la Comisión Médica Central –que tiene la competencia originaria para determinar si el coronavirus puede ser reconocido en el caso concreto como enfermedad profesional- tiene capacidad suficiente para determinarlo.

Caducidad:

El proyecto determina en su artículo 13 que las resoluciones de las Comisiones Médicas harán cosa juzgada administrativa si el trabajador no las cuestionara. Establece el término de sesenta días hábiles judiciales desde la notificación de la resolución de la Comisión Médica, para que el trabajador pueda apelar la misma por ante la Justicia Laboral. Si no lo hiciera, se produce la caducidad del derecho. El o la trabajadora perderían toda posibilidad de acceder a una reparación justa del daño causado por un accidente o enfermedad laboral.

Esta disposición del proyecto es inconstitucional en virtud de las siguientes razones:

  1. La caducidad no afecta sólo a la acción, sino que implica la pérdida del derecho por el transcurso del tiempo. El Art. 2566 del Código Civil y Comercial de la Nación determina claramente los efectos de la caducidad: “La caducidad extingue el derecho no ejercido”. Y el Art. 2567 del mismo Código dispone que los plazos de caducidad no se suspenden ni se interrumpen, excepto disposición legal en contrario.
  2. El Art. 259 de la LCT dice que: “No hay otros modos de caducidad que los que resultan de esta ley”. Dicha disposición no deja lugar a dudas acerca del carácter restrictivo o excepcional que el instituto tiene en materia laboral. Creemos que tanto en el procedimiento laboral como en el de seguridad social no pueden crearse plazos de caducidad breves que impiden o dificultan el ejercicio de los derechos, y en nuestro caso el acceso a la justicia laboral.  No existen motivos de interés público o de seguridad jurídica que exijan la imposición de la caducidad, cuando la ley de fondo establece una prescripción de dos años, garantizando la conservación del derecho por mayor tiempo.
  3.  La aplicación de la caducidad por vía reglamentaria, tanto a través de la Resolución SRT 298/17 como de una ley provincial de adhesión conspira contra el derecho a una justa reparación del daño causado por el accidente o enfermedad del trabajo, al limitar el acceso a la justicia laboral; lesionando el principio de irrenunciabilidad (Art. 12 de la LCT).

Efecto suspensivo de los recursos:

De acuerdo al artículo 12 del Proyecto, los recursos que interpongan los trabajadores contra las resoluciones de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales se concederán con efecto suspensivo respecto a la incapacidad determinada y del monto del capital correspondiente.

Ello significa que el trabajador que pretende que se le reconozca una incapacidad o indemnización mayor (por ejemplo: un 30 % en lugar del 10 % fijado), sería privado del derecho percibir lo que ha sido reconocido por la Comisión Médica.

Esta disposición tiende a forzar la aceptación de lo resuelto por la Comisión Médica, a desalentar el ejercicio del derecho a la jurisdicción, explotando el estado de necesidad creado por cualquier minusvalía. 

Actuación conjunta. Imposibilidad de introducir modificaciones en la composición de las Comisiones Médicas:

El proyecto de adhesión determina que el Poder Ejecutivo Provincial celebrará convenios de colaboración y coordinación con la Superintendencia de Riesgos del Trabajo de la Nación (Art. 2°), y que “la actuación de las Comisiones Médicas es supervisada en forma conjunta por el Poder Ejecutivo Provincial y la Superintendencia de Riesgos del Trabajo conforme al mecanismo que se determine por convenio” (Art. 4°). En el Art. 3° se establece un número de Comisiones Médicas de acuerdo con la competencia territorial asignada a las Circunscripciones Judiciales, agregándose en cada una de ellas una “Comisión Médica Móvil”. Estas condiciones son de cumplimiento imposible, por cuanto la ley 24.557 determina que las Comisiones Médicas dependen de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo de la Nación. En cuanto al número de Comisiones, éstas dependen de la voluntad del órgano nacional, por lo que una ley provincial de adhesión no puede garantizar que sean efectivamente creadas.

Se ha planteado desde algunas organizaciones sindicales que las Comisiones Médicas estén integradas por un representante o abogado de sindicatos. Esta propuesta sería también de cumplimiento imposible, por cuanto la composición de las Comisiones Médicas depende exclusivamente de las normas de la Ley de Riesgos del Trabajo y las resoluciones de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo de la Nación.

Por las razones expuestas, consideramos que el proyecto de adhesión provincial es claramente inconstitucional, ya que es violatorio de los pactos internacionales de Derechos Humanos y del sistema republicano, representativo y federal:

De ser aprobado, impediría a los trabajadores el acceso directo a la justicia laboral, la tutela judicial efectiva y el debido proceso legal, al establecer una instancia previa y obligatoria, violando derechos reconocidos por el Art. 18 de la Constitución Nacional, el Art. 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Art. 18 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y el Art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Artículo 20 de la Constitución de la Provincia de Santa Fe, que establece un fuero laboral especial.   

Al obligar a los trabajadores víctimas de accidentes y enfermedades del trabajo a someterse a un procedimiento ante un órgano que no reviste el carácter de un tribunal se impone una evidente discriminación de clase, contraria a la ley 23.592, la Constitución Nacional y los pactos internacionales con jerarquía constitucional; que en la mayor parte de los casos implicaría un inútil desgaste procedimental, contrario al artículo 36 de la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales.

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